可再生能源法细则：引入配额制作别上网电价法？

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可再生能源法细则：引入配额制作别上网电价法？ 来源：第一财经日报 作者：司诺 2010年05月05日06:17我来说两句(0)复制链接大中小大中小大中小　　《可再生能源法（修正案）》实施已满一月。现在看来，这部曾备受关注的法规，仍需要更多的配套细则，才能发挥出其调整、促进可再生能源发展的威力。 　　国家发改委能源研究所副所长李俊峰接受《第一财经日报》采访时表示，由于《可再生能源法（修正案）》从通过到实施，时间过短，推进过急，留给制定细则的时间实在太少，距离相关细则出台“至少需要半年”。 　　不过，相关细则仍以较快的速度推进。本报记者获悉，国家发改委能源研究所已经于近日将一份《可再生能源发电配额指标管理办法（建议稿）》（下称《配额制建议稿》）直接送达国家能源局，尽管其最终是否通过尚未落定，但其引入用于管理可再生能源的配额制方法，值得关注。 　　市场化方向 　　在国际上，配额制与固定电价制度一道，是推动可再生能源发展的两种主要制度。配额制主要在英、美及澳大利亚等国家和地区施行，而固定电价法则以德国为代表的许多欧洲国家所奉行。 　　相比较之下，尽管字义上颇多“计划经济”色彩，配额制其实是一种更为偏向市场的制度，其实质是在政府制定可再生能源发展目标的前提之下，承担配额的企业自主决定选择什么形式的可再生能源发电，为了降低成本，这些企业通常还会通过交易来帮助彼此完成配额。 　　而固定电价制度，则更多的是用政府定价的方式，体现政府对推动可再生能源发展的态度。这种制度下，电网企业也被要求必须购买可再生能源开发商生产的可再生能源电力，但国家对发电商的可再生能源的生产量不做强制性要求。 　　若此番配额制细则得以在国家层面通过，则意味着中国将采用更加市场化的办法来推动可再生能源的发展，而中国的电力企业，包括电网公司和发电公司在内，不管其发电还是输配电，都将被强制分配以可再生能源电力的配额。 　　在去年12月底颁布的《可再生能源法（修正案）》中，可再生能源的全额保障性收购制度被视为亮点之一。 　　该制度之下，国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法。 　　在这种国家将明确可再生能源发展目标的制度安排中，来自发改委能源研究所的意见认为，应尽快出台《可再生能源发电配额指标管理办法》，确定配额指标的基本原则，明确技术范围、配额义务承担主体、考核监管机构等。 　　配额指标则被寄予厚望，如何制定一个合适的配额指标，被认为将能与中国的能源结构调整、与中国应对气候变化的国家行动目标相协调，并将有利于中国培育战略性新兴产业。 　　“从政策制定的有效性考虑，在技术选择过程中，应避免丰富的低成本的资源得不到开发，而不丰富和开发成本较高的资源却得到了开发的现象产生。”一位参与制定《配额制建议稿》的国家发改委能源研究所专家表示。 　　配额制在本质上正适应了这种需要，由于配额制制本身并不偏好某种可再生能源技术形式，其对所有的可再生能源发电形式一视同仁，因而，资源丰富的低成本可再生资源将受到追捧。 　　当下，资源最丰富、技术最成熟、成本最低的可再生能源非水能莫属。如此一来，《可再生能源法》岂不是成了一部《水能促进法》？而水能开发当中的环保问题、移民问题至今仍是困扰中国水能发展的顽疾。 　　值得一提的是，在《可再生能源法（修正案）》中，水能虽被视为可再生能源，但该法律文本同时又表示，水力发电对法律的适用，将由国务院能源主管部门规定，报国务院批准。 　　而来自国家发改委能源研究所的意见则认为，配额指标应包括水电在内的所有可再生能源电力，但应确定非水电可再生能源电力应达到的比重，以确保风电、太阳能和生物质能等发电产业的发展。 　　换句话说，可以通过制定分技术指标，对不同技术实行不同的配额。从可操作性考虑，很可能将先划分为包括水电的可再生能源和非水电可再生能源两类配额指标。 　　剑指电网企业 　　事实上，在去年修改《可再生能源法》前，原来的法律文本中也规定了全额收购制度，但该制度并未实行配额制，在实施中，由于企业责任关系不明确，缺乏对电网企业的有效行政调控手段和对电网企业的保障性收购指标要求，相关的全额收购的规定更是难以落实。 　　因此，在《配额制建议稿》中，电网企业首先受到影响。上述发改委能源研究所专家表示，中国配额指标的作用主要是约束电网企业。 　　在2007年通过的《可再生能源中长期发展规划》中曾明确提出：“对非水电可再生能源发电规定强制性市场份额目标：到2010年和2020年，大电网覆盖地区非水电可再生能源发电在电网总发电量中的比例分别达到1%和3%以上；权益发电装机总容量超过500万千瓦的投资者，所拥有的非水电可再生能源发电权益装机总容量应分别达到其权益发电装机总容量的3%和8%以上。” 　　这意味着，在政府此前制定的总量目标中，“大电网”和“发电装机投资者”，即电网企业和大型发电企业均被施以约束性指标，且电网企业排在发电企业之前。 　　只不过，原来由于相应的考核办法没有出台，导致发电侧总体上可以完成目标，而电网侧缺乏足够的积极性收购非水电可再生能源电力，造成风电等其他可再生能源接入和运行限电问题十分突出。 　　“修订后的《可再生能源法》为配额义务承担主体的确定扫清了制度障碍。排在首位的义务承担主体是电网企业，全国性的电网经营主体包括国家电网公司、南方电网公司、内蒙古电力公司和部分地方电力公司都是配额义务的承担主体。”上述专家表示，其次的义务承担主体才是大型的发电企业。 　　不过，指标未必如《可再生能源中长期发展规划》所确定的1%或3%（2010年目标），这部仅仅于3年前制定的长期发展规划明显低估了中国可再生能源的发展势头，以风电为例，中国2009年的风机装机容量已经逼近长期规划中2020年的发展目标，因此，相应的指标将肯定会提高。 　　目前，具体的指标数据仍未最终确定，但配额制表的分配准则则已基本框定。按设计，可再生能源电力总比重目标和非水电可再生能源电力比重目标都要分配到各电网公司，分配的依据是所在服务区域内可再生能源开发规划所对应的可再生能源电力的能力。 　　指标分配到电网公司后，电网公司应按照合理消纳方案的建议，由国家能源主管部门组织研究论证后，确定可再生能源电力输送规划和消纳方案，以及相关地区应承担的可再生能源电力消纳指标。 　　同时，国家能源主管部门会同价格、财政等部门，把可再生能源电力消纳指标分配到各省，作为省级能源行政管理的责任目标。 　　大的发电企业应完成的配额比例则由国家能源主管部门确定，以可再生能源中长期发展规划和五年规划方式明确提出。 　　告别上网电价法？ 　　国际上，施行配额制的国家，均相应地拥有一个严格的监管机制。 　　“在中国，配额义务的监管，必须由一个强势部门承担。”上述专家表示，“中国当前正处在行政体制改革之中，特别是在《能源法》还没有正式颁布的情况下，配额制政策监管者的身份只能由目前的国家能源局承担，具体工作由国家能源局管理部门会同电力监管部门完成。” 　　而相应配额义务完成的考核，则可以考虑将可再生能源电力的消纳量计入各省（区、市）的节能减排考核指标，以提高各地区消纳可再生能源电力的积极性。 　　在这种制度安排之下，各级政府的能源主管部门和电网企业将定期向国家能源局报告配额指标的完成情况。国家能源局则应在完成可再生能源信息收集、分析和整理基础上，定期向社会发布。 　　来自发改委能源所的意见同时认为，对于按时完成配额指标义务的电网企业和发电公司，考核监管部门应定期向社会公布企业名录，给予表彰。相反，未能按时完成配额指标义务的电网企业和发电公司，应依法给予处罚。 　　按照《可再生能源法（修正案）》第29条的规定，电网企业未按照规定完成收购可再生能源电量，造成可再生能源发电企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由国家电力监管机构责令限期改正；拒不改正的，处以可再生能源发电企业经济损失额1倍以下的罚款。 　　业界人士表示，若以此恩威并施的政策执行《可再生能源法》，当下中国可再生能源电力并网难的情况将得到根本缓解。 　　更有知情人士透露，其实早在原来的《可再生能源法》（注：不是修订案）起草过程中，就曾考虑引入可再生能源配额制，但来自电力企业和电网公司的反对声较多，最终，“为了法律能顺利通过，将配额制去掉了”。 　　不过，若此次配额制获得通过，是否意味着与之对应的上网电价法将从此被中国屏蔽。对此，业界争议仍然较大。 　　在可再生能源领域，水电之外，中国目前发展最为迅速的当属风电，按照规划，中国还将在未来十年将风机装机容量翻上数番。而为了刺激风电的发展，去年年中，中国政府推出了风电标杆上网电价，将全国分为四类风能资源区，相应制定风电标杆上网电价。 　　由于企业从事风电有了明确的收益预期，中国风电去年装机容量进一步激增，当年装机容量超过1300万千瓦，实现连续第四年翻番增长的同时，也跃升为全球风电增长最快的市场。 　　在光伏市场，过去数年，中国经过数轮特许经营权招标（主要是针对上网电价的招标）之后，业界对于政府推出上网电价一直抱有热切期望。 　　如果此时，政策突然转向配额制，作为目前上网电价更高的光伏产业，将遭遇包括风电在内的其他可再生能源的强力挤压，其对产业的打击可想而知。 　　有专家表示，在当前全球普遍实行“绿色新政”、发达国家重新转向高端制造以及中国积极培育战略性新兴产业的大背景下，出现这种情况将是难以想象的。