探索公共气象服务发展的体制机制创新

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气象服务是现代气象业务中的重要组成部分，但与预报预测业务和综合观测业务不同，它不是一项单纯的业务。预报预测业务和综合观测业务所关注的是人们生存的大气空间，是自然科学领域的问题，而气象服务的对象是各种不同类型的用户，服务对象有不同的需求，也受不同社会环境条件的影响。从业务技术角度来看，气象服务属于自然科学领域范畴。如果从服务用户角度来看，气象服务又涉及社会科学领域范畴，因此，气象服务是一门自然科学与社会科学相交叉的学科。本文从分析气象服务的社会环境条件影响的角度，探讨公共气象服务发展的体制和机制创新问题。 一、气象服务内涵的新变化 经过多年来气象服务发展的实践，我国已经逐步建立了由决策气象服务、公众气象服务、专业专项气象服务和气象科技服务四部分构成的具有中国特色的气象服务体系。这个体系的构成反映出气象服务为政府服务、为社会公众服务和为各行各业服务的丰富内涵，前三部分的服务主要是按照气象服务对象做出的分类，显示了气象服务覆盖的领域；气象科技服务则是一种表征了不同运行机制的气象服务，是在我国改革发展的过渡阶段，由气象部门承担的、体现成本效益的一种气象服务。然而，公共气象服务命题的提出，也带来了气象服务内涵的新变化。第五次全国气象服务会议上明确指出，公共气象服务是气象事业公益性的具体体现，公益性是公共气象服务的本质属性。因此，公共气象服务体系又涵盖了防灾减灾气象服务、决策气象服务、公众气象服务、专业专项气象服务等四个方面。在新的形势和新的需求下，气象服务向气象灾害防御的延伸是防灾减灾的必然要求，是公共气象服务在内涵上的拓展。同时，也指出气象科技服务就其服务对象、服务内容和服务效果而言，属于公共气象服务范畴，是公共气象服务的延伸和拓展。 可以说，气象服务内涵的变化必然会带来气象服务运行和管理体制机制变革的新要求。 二、公共气象服务发展中面临的问题分析 公共气象服务是新阶段气象服务发展的必然要求。实践表明，发展公共气象服务不可回避由于与现行气象服务的体制和运行机制不相适应带来的矛盾。 1.气象服务无限需求与有限能力的矛盾。一方面，随着经济社会的快速发展，各方面对气象服务的需求越来越多，越来越高，使气象服务的内容和领域不断拓展，如防灾减灾服务的灾情收集、风险评估、农村预警发布、信息站（员）管理；风能、太阳能气候资源评估和风电量预报服务；现代农业中的设施农业、特色农业的气象服务；海洋、交通、水文等专业领域的气象服务等等。由于对气象部门作为公共服务部门定位的认识，社会各界对气象部门提供公共服务都有迫切的期待和较高的要求。另一方面，各级气象部门的人力、财力资源及科技力量等并没有随着气象服务的发展而相应增加，气象服务队伍数量不足和人才缺乏的问题显得尤为突出，已成为制约气象服务发展的瓶颈。然而，作为公益性的事业单位，国家对人员队伍的编制和事业经费的投入都是有限的，因此，在发展公共气象服务中，我们必然会面对无限的气象服务需求与有限的服务能力和资源的矛盾，而且这个矛盾也会随着气象服务的不断发展而越发突出。 2.气象服务需求增长与服务缺位的矛盾。随着经济社会的快速发展和用户素质的不断提高，专业用户对气象服务的需求在不断提高，电力、能源、交通、海洋、卫生等行业对气象服务提出了个性化、专业化和精细化的需求，如电力部门对风功率预测、雷电预报预警、电力调度气象服务需求强烈，交通部门对分路段的精细化能见度、路面状况等预报服务需求旺盛。而气象部门为适应用户提供的专业服务产品难以满足他们的需求，有些服务需求和任务甚至难以找到相应的机构和人员来承担，导致用户的气象服务需求难以得到响应，更谈不上对更多专业服务需求的培育和挖掘。令人忧虑的是，我国专业气象服务发展多年，至今还没有形成一支专业化的气象服务队伍，专业气象服务科技水平不高，服务技术和手段落后。“专业气象服务不专业”“气象科技服务没科技”的问题虽然已为各级气象部门所认识，却一直难以有效解决，其原因恐怕已经不能简单地归结为重视不重视的问题，需要从深层次对其进行分析。 3.公益性气象服务与气象科技服务的矛盾。在国家对事业单位的财政投入体制、工资制度和人事制度的改革还没有完全到位之前，气象科技服务还是气象部门自身稳定发展以及职工自身待遇保障的重要支撑，这样，在发展公众气象服务中，就难以回避公益服务与气象科技服务这一矛盾。目前的气象科技服务中，气象信息服务的收益是其中的重要部分，随着公共媒体的不断发展和壮大，网络、电台、电子显示屏等公共设施中提供气象信息成为新的发展点，服务内容更丰富、频次更多、覆盖面更广、传输更及时，使各级气象台站不可避免地担心对有偿气象信息服务的影响。因此，很多省级及省以下气象部门面临着加强公益性气象服务与避免有偿气象科技服务收入减少的两难选择。在现阶段公益类事业单位人员经费的国家财政投入保障还没有到位的情况下，有偿性气象服务的收益减少又会直接影响到气象职工队伍的稳定和对气象事业发展的保障。这个矛盾客观上已经影响到推进公共气象服务发展的主动性和积极性。 分析上述问题，更多地涉及到公共气象服务发展的政策、体制、机制及发展动力等深层次原因： 一是发展公共气象服务的政策不清晰。公共气象服务是在传统的气象服务基础上的新理念，但是也提出了一个新的问题：哪些气象服务属于公共服务范畴？2008年第五次全国气象服务工作会议关于气象服务的内涵定义，将目前由气象部门承担的，包括决策气象服务、公众气象服务、专业专项气象服务以及气象科技服务都涵盖在了公共气象服务的范畴，似乎公共气象服务包含了所有的气象服务。应该说，这个内涵的定义是在公共气象服务发展初期，在国家对公共服务部门还没有明确的政策要求和制度保障条件下的一种过渡性的定义。这种定义下，气象部门似乎要承担所有气象服务的任务和适应不断增加的气象服务需求。因而，不可避免地出现了气象服务的人力资源、技术资源很不适应服务需求的巨大压力和难以有效解决的困惑。 二是公共气象服务的体制和机制不适应。多年来，我国的气象服务一直是由各级气象部门事业单位承担，也形成了相应的单一气象服务体制，只是部门内部气象服务的运行管理机制有所不同，由此也就形成了气象科技服务这样的专有名词和特殊的服务类别。应该说，这种气象服务体制是与我国改革发展阶段进展相适应的，特别是在国家对公益事业投入有限的条件下，气象科技服务对气象事业的稳定和发展起到了重要的支撑作用。但是，公共气象服务任务的提出，更加强化了气象事业的公益属性，也使气象部门面临着做好公共气象服务的更高要求和更大压力。同时，我们也应该看到，多年来在单一体制的气象服务格局下，一方面是气象部门难以承担日益增加的气象服务任务，另一方面是还没有形成可以由市场机制推动的气象服务体系来承担和补充公共服务部门不能够也不应该承担的气象服务任务。如，近年来随着可再生能源开发利用力度的加大，各类能源企业的气象服务需求极其旺盛，气象服务在这个领域缺位的问题越来越突出。由此也提出一个新的问题，即在发展公共气象服务中，如何通过气象服务多元化发展的体制和机制的创新，来适应和满足气象服务多元化增长的需求。 三是专业气象服务发展的驱动力不强。我国气象科技服务的发展在很大程度上受短期利益驱动，气象服务的发展又受到气象科技服务制约。当前，气象服务主要在有收益的媒体信息气象服务和防雷服务等服务项目上，对气象科技要求高的专业气象服务发展缓慢。在服务能力上，专业气象服务还停留在以公共服务产品代替专业服务水平上，“专业气象服务不专业”的问题多年来一直没有解决；在服务效益上，各级专业气象服务的收入一直停留在低水平徘徊，其收益占科技服务收入的不足5%，近年来还呈现一个下降的趋势。从理论上讲，需求应该是气象服务发展的主要驱动力。近年来，经济社会快速发展对专业化气象服务日益增长的需求之所以没有得到积极的适应，其主要原因是专业气象服务的体制和机制问题。在气象部门的公益属性和发展公共气象服务的大环境下，专业气象服务被类同于基本的公众气象服务看待，其结果是：在同一的体制环境下，气象服务必然受短期利益驱动，投入少、效益高的气象信息服务等成为气象服务发展的重点；市场驱动的专业气象服务因缺乏适宜的体制环境而难以发展。 三、探索公共气象服务的新体制和新机制 1.关于公共气象服务政策的探讨 适应国家改革发展的方向，明确符合国情的公共气象服务政策。我们必须认识到，公共气象服务不可能满足无限发展的气象服务需求。因此，应该根据国家改革发展的基本要求，研究并明确公共气象服务的政策。中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确了把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的基本要求，提出要合理区分基本医疗卫生服务和非基本医疗卫生服务的界限，明确“基本”医疗卫生服务是公共产品，主要由政府负责提供，由政府主导促进社会公平；“非基本”医疗卫生服务要发挥市场机制作用，促进医疗卫生服务多元化发展。同时还指出，基本医疗卫生服务的内涵是随着国力水平不断发展变化的。医疗卫生体制改革的这些基本政策值得我们在探讨公共气象服务政策中思考借鉴。 制定公共气象服务的政策，也应该根据公共气象服务的属性，明确公共气象服务的范畴，在国家关于公共服务大的政策原则下，确定有限的公共气象服务和相应的制度保障。要对现在已经开展的和面临服务需求将要开展的气象服务进行分类，明确将面向政府决策、面向防灾减灾、面向公众基本气象服务需求的气象服务作为“基本的气象服务”，作为气象部门履行公共气象服务职能的主要任务。按照国家关于事业单位改革的总体趋向，界定公共气象服务的职责和任务，以规范和约束气象部门履行公共气象服务职能的行为。我们也要看到，现阶段，在单一的气象服务体制及相应的法律法规条件下，提出明确的公共气象服务政策是一项难度很大且需要探索的工作，这也是目前中国气象局在公共气象服务机构建设中应该重点探讨的内容。 2.关于公共气象服务体制模式的探讨 发展公共气象服务需要有相应的政策环境和体制环境，而这种政策、体制环境又是与国家改革发展的大环境紧密联系的。就体制而言，要从长远发展的角度，明确公共气象服务的目标体制模式；就近期可操作性来说，要明确与国家的事业单位改革进程相适应的公共气象服务过渡体制模式。 （1）关于目标体制模式，就是要按照公共服务的属性和基本要求，界定公共气象服务的职责、任务和政策，明确公益性的气象服务是公共气象服务的主要任务，是气象部门的主要责任。目标体制模式要以国家关于公共服务的基本政策要求为基础，以国家关于事业单位改革逐步到位为环境条件，即事业单位的工资制度、财政投入制度以及人事制度的改革到位，气象事业发展所需要的财力纳入政府公共预算体系，职工队伍的人员经费实行全额预算管理，气象部门的运行和发展没有了“后顾之忧”。 目前的深圳市气象服务体制改革，可以称得上是这种目标模式的初步实践。深圳市政府在政府机构改革中将气象部门定位为政府公共服务单位，并作为政府的工作部门之一。气象部门以提供公益性的气象服务为主要任务，气象部门用人、用工政策纳入政府统一规范管理，气象服务实行收支两条线，气象服务的收益全部上缴国库，气象事业发展需要的经费纳入政府财政预算，由政府划拨，气象部门所属的公司脱钩进入社会。在这种体制模式下，气象部门可以集中精力发展公共气象服务，有利于公共气象服务的健康发展。 因此，公共气象服务目标体制模式的建立需要以国家行政事业体制改革为基础，应该与国家的改革同步，仅仅依靠气象部门自身的改革是难以实现的。 （2）关于过渡体制模式，鉴于目前公共气象服务目标体制模式还难以建立起来，在现阶段，为了保障气象事业和公共气象服务的发展，我们需要探索公共气象服务的过渡体制模式。在这种体制模式下，不去严格界定公共气象服务与非公共气象服务，而是按照第五次全国气象服务会议的精神，将气象科技服务作为公共气象服务的延伸和拓展，继续促进其稳定持续的发展。但是，作为过渡体制模式，需要在体制之内对气象服务进行分类，并以此建立不同的运行管理机制，为逐步过渡到目标体制模式奠定基础。 关于气象服务的分类，中国气象局“事业单位体制和气象服务体制改革研究”课题组已经形成的一些研究成果可以作为借鉴。根据这个研究成果，按照气象服务公益性的指数特征，可以将目前气象部门已经开展的各类气象服务划分为三类：基本公益气象服务、增值性公益气象服务和一般专业服务。决策气象服务、基本的天气预报、灾害性天气预报警报服务等属于基本公益气象服务；电视、手机、短信息等气象信息服务属于增值性公益气象服务；给专业用户提供的个性化服务属于一般专业服务，其中，基本公益气象服务和增值性公益气象服务是现阶段公益性气象服务的主要组成部分。这种分类可以作为现阶段在过渡体制模式下建立完善相应的运行管理机制的基础，也可在省级公共气象服务机构试点中的机制建设中借鉴参考。 3.关于公共气象服务运行机制的探讨 过渡体制模式下公共气象服务的运行机制应该向公共气象服务目标模式的方向发展，通过不同的运行管理机制，逐步理清基本的公共服务和非基本的公共服务。对于前述的公益性服务和增值性公益性服务作为公共气象服务的核心任务，气象服务按照业务方式运行管理，以气象服务的社会效益和公众满意度为目标。对于增值性公益性服务的增值收入部分要明确不同的管理机制，不能以收益的多少作为气象服务的目标。面向用户的专业气象服务应逐步推进建立市场激励机制，现阶段应采用企业化管理模式，注重成本效益激励，推进市场化运行。 按照上述的管理模式，省级气象服务的机构建设应该分成两部分，一部分是承担公益性气象服务的机构和人员，主要承担电视、电话、网站等各类媒体的公众气象服务，纳入气象基本业务单位进行管理。另一部分是企业化管理实体，主要承担专业用户的气象服务、公共气象信息增值收益的运营。 需要指出，目前气象部门承担的气象服务任务重，范围广，领域多，不可能由一个专门的气象服务机构全部承担。因此，对于一些与基本气象业务关系密切、专业技术要求高的气象服务，如气候资源开发、气候应用服务等，需要建立在相关的气象业务基础上，需要较强的气象科技支撑，现阶段应该由相应的业务单位来承担。这类气象服务同样属于专业气象服务范畴，按照上述的运行管理机制，需要这些业务单位建立相应的运行管理机制来推动这类气象服务的发展。 总之，在国家公共服务事业发展的进程中，在国家事业单位改革的过渡阶段，发展公共气象服务需要体制和机制的创新。目前正在推进的全国气象服务机构建设是这种创新的实践载体。只有在气象服务机构建设中探索出适合现阶段实际和未来长远发展的气象服务体制和机制，才能使公共气象服务步入良性的发展。